Nadużycie uprawnień, niedopełnienie czy przekroczenie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego lub urzędnika – art. 231 kk

Nadużycie uprawnień, niedopełnienie czy przekroczenie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego lub urzędnika – art. 231 kk

Art. 231 kodeksu karnego

§ 1. Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

§ 2. Jeżeli sprawca dopuszcza się czynu określonego w § 1 w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10.

§ 3. Jeżeli sprawca czynu określonego w § 1 działa nieumyślnie i wyrządza istotną szkodę,
podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.

§ 4. Przepisu § 2 nie stosuje się, jeżeli czyn wyczerpuje znamiona czynu zabronionego określonego w art. 228 łapownictwo pełniącego funkcję publiczną.

Przepis art. 231 KK chroni autorytet oraz zaufanie społeczne do władz i instytucji, a także konkretne interesy publiczne lub prywatne, zagrożone lub naruszone przestępnym zachowaniem. Przedmiotem ochrony czynu zabronionego stypizowanego w art. 231 KK jest przede wszystkim prawidłowe funkcjonowanie instytucji państwowych i samorządu terytorialnego oraz powiązany z nim interes władzy publicznej, której wizerunek - w odbiorze społecznym - narażony jest na szwank działaniem oznaczającym przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązku. Nie ulega również wątpliwości fakt, że dla ustalenia, czy zrealizowane zostały znamiona czynu zabronionego określonego w art. 231 KK, wymagane jest ustalenie zakresu uprawnień i obowiązków danego funkcjonariusza publicznego, które należy odnosić do konkretnie zaistniałej sytuacji w jakiej pojawił się funkcjonariusz publiczny w zetknięciu się z interesem publicznym lub prywatnym.

Przewidziane w tym występku niedopełnienie obowiązków obejmuje zarówno zaniechanie podjęcia nałożonego na funkcjonariusza publicznego obowiązku, jak i niewłaściwego jego wykonania. Ten to obowiązek może mieć też charakter szczególny, który regulują przepisy dotyczące określonej kategorii funkcjonariuszy publicznych.

Nie sposób zgodzić się z poglądem, że działanie na szkodę interesu publicznego musi mieć wymiar uszczerbku o charakterze majątkowym. Działanie w celu osiągnięcia korzyści majątkowej nie jest równoznaczne z faktem, iż z czynu oskarżonych ktoś korzyść majątkową osiągnął.

Pokrzywdzonym przestępstwem określonym w art. 231 § 1 KK jest tylko taki podmiot, którego indywidualny interes został bezpośrednio zagrożony zachowaniem funkcjonariusza publicznego.

Niebezpieczeństwo powstania szkody

Wprawdzie kontrowersyjna jest w piśmiennictwie kwestia materialnego lub formalnego charakteru ”działania na szkodę”, jak również stanowisko judykatury jeszcze do niedawna nie było w tej kwestii ani jasne, ani jednolite, niemniej Uchwała SN z dnia 24 stycznia 2013 r., (I KZP 24/12, OSNKW 2013, nr 2, poz. 12) kwestię ta rozstrzygnęła, stanowiąc, iż przestępstwo określone w art. 231 § 1 KK należy do kategorii przestępstw z konkretnego narażenia na niebezpieczeństwo, a więc materialnych, znamiennych skutkiem, którym jest wystąpienie niebezpieczeństwa powstania szkody w interesie publicznym lub prywatnym. Szkoda rozumiana jest w orzecznictwie i literaturze karnistycznej szeroko. Podkreśla się bowiem, że nie musi to być szkoda materialna, lecz również niemajątkowa, np. moralna. W tej kwestii Sąd Najwyższy wielokrotnie się wypowiadał uznając np. że za szkodę uznać można podważenie (nawet potencjalne) dobrej opinii o instytucji (zob. wyrok SN z dnia 14 maja 2008 r., WA 18/08, OSNwSK 2008, nr 1, poz. 1075).

Przestępstwo umyślne

Przestępstwo określone natomiast w art. 231 § 1 KK może być popełnione tylko umyślnie i to zarówno z zamiarem bezpośrednim, jak i zamiarem wynikowym. Sprawca takiego czynu musi mieć świadomość w postaci pewności lub możliwości, że jego zachowanie narusza uprawnienia lub stanowi niewypełnienie obowiązków i że przez to działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Świadomość sprawcy łączyć się może z chęcią działania na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, a nawet spowodowania takiej szkody, albo z godzeniem się na działanie na szkodę lub spowodowanie szkody.

Skoro niewykonanie konkretnego obowiązku przez funkcjonariusza publicznego może stanowić przestępstwo z art. 231 § 1 KK tylko wówczas, gdy funkcjonariusz ten w ramach czynności i kompetencji służbowych był rzeczywiście zobowiązany do jego wykonania oraz miał tego świadomość, to nie bez znaczenia jest fakt, czy oskarżony wykonywał te czynności na polecenie służbowe, czy też wskutek prośby wyświadczał tylko koleżeńską przysługę.

Źródło obowiązku

Dla przyjęcia, że sprawca dopuścił się czynu z art. 231 § 1 KK, ma istotne znaczenie ustalenie zakresu i rodzaju (treści) uprawnień, które funkcjonariusz publiczny przekroczył, lub obowiązków, jakich nie dopełnił. (…) źródło obowiązków, których niewypełnienie stanowi warunek konieczny realizacji znamion omawianego przestępstwa, zależy od charakteru obowiązku i może mieć charakter ogólny, szczególny lub indywidualny. W przypadku pierwszego z nich, takim źródłem są najczęściej przepisy odnoszące się do wszystkich funkcjonariuszy lub poszczególnych ich kategorii. Obowiązki szczególne są regulowane na ogół przepisami dotyczącymi określonej kategorii funkcjonariuszy publicznych, a więc dotyczącymi działalności poszczególnych rodzajów służb i w porównaniu z ogólnymi są bardziej konkretnie określone (np. ustawa o Policji). Z kolei obowiązki indywidualne zawierają odpowiednie przepisy regulaminów, instrukcji, mogą nimi być również wydane przez uprawnione osoby polecenia służbowe wykonania określonych czynności. (…) funkcjonariusz publiczny musi obejmować swoim zamiarem zarówno przekroczenie uprawnień, czy też niedopełnienie obowiązków, jak i to, że działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Innymi słowy - niewykonanie konkretnego obowiązku przez funkcjonariusza publicznego może stanowić przestępstwo stypizowane w art. 231 § 1 KK wówczas, gdy funkcjonariusz ten w ramach czynności i kompetencji służbowych był rzeczywiście zobowiązany do jego wykonania oraz miał tego świadomość.

Ustalenie przekroczenia uprawnień związanych z daną funkcją publiczną wymaga nie tylko stwierdzenia, że dokonana przez funkcjonariusza publicznego czynność leży poza zakresem jego uprawnień; musi ona bowiem pozostawać w formalnym lub merytorycznym związku z jego działalnością w granicach, w których zawarte są jego uprawnienia.

Funkcjonariuszem publicznym jest:

1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej,

2) poseł, senator, radny,

2a) poseł do Parlamentu Europejskiego,

3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy,

4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych,

5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe,

6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej,

7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej,

8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową.

Dla uznania danej osoby za funkcjonariusza publicznego istotne jest bowiem to, czy spełnia ona któreś z kryteriów określonych w art. 115 § 13 k.k., a nie konkretna czynność zawodowa przez nią wykonywana (patrz OSNKW 1994, z. 9 -10, poz. 53). Przez korzystanie z uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych osoba inna, niż będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, wchodzi w rolę funkcjonariusza państwowego. Wymaga jednak podkreślenia, że status „innej osoby”, jako funkcjonariusza państwowego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 KK, w odróżnieniu od osób z pozostałych kategorii wymienionych w tym przepisie, urzeczywistnia się wtedy, gdy pełni ona obowiązki w zakresie, w którym jest uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych. Warunkiem poniesienia przez nią odpowiedzialności karnej z art. 231 KK, określającego typy przestępstwa indywidualnego, jest więc to, by przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków ze szkodą dla interesu publicznego lub prywatnego nastąpiło w zakresie, w jakim jest ona uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych (por. J. Majewski, (w:) Kodeks karny, Część ogólna. Komentarz, A. Zoll (red.): Warszawa 2012, s. 1406).

Działalności na szkodę

Znamię działalności na szkodę interesu publicznego trudno jest zakwalifikować do znamion ostrych i opisowych. Jednocześnie jak słusznie przyjmuje się interes publiczny lub prawny, na którego szkodę działa funkcjonariusz publiczny realizujący znamiona czynu zabronionego z art. 231 § 1 KK, musi być rozumiany w znaczeniu interesu wynikającego z prawa materialnego, a nie interesu dotyczącego samej właściwej procedury. W przeciwnym wypadku każde przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków musiałoby być utożsamiane z działaniem na szkodę interesu publicznego lub prywatnego.

Podmiotowo-przedmiotowe znamiona czynu z art. 231 § 1 KK, z uwagi na swoje ogólne i blankietowe określenie w ustawie każdorazowo podlegają ocenie Sądu orzekającego wedle kryteriów o charakterze modalnym. Sąd musi w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy waga i stopień przekroczenia lub niedopełnienia obowiązków służbowych przez funkcjonariusza publicznego i wynikające z niego zagrożenie dla interesu publicznego lub prywatnego - uzasadnia w ogóle odpowiedzialność karną. Wszak wiele z wadliwych decyzji administracyjnych czy orzeczeń sądowych jest rezultatem działania funkcjonariusza - jak to określa ustawa - z rażącym naruszenia prawa, czy też wręcz bez podstawy prawnej. Rezultatem takich orzeczeń najczęściej jest działanie na szkodę interesu publicznego bądź prywatnego, jednak absurdem byłoby twierdzenie, iż wydanie takiego orzeczenia w każdej sytuacji znajdować powinno przełożenie we wszczętym postępowaniu karnym.

Domniemanie, że każde formalne przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków stanowi samo przez się działanie na szkodę interesu publicznego i to zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym, nie dałoby się pogodzić z materialną definicją przestępstwa (art. 1 KK) i pomijałoby oczywisty fakt, że oprócz odpowiedzialności karnej istnieje także odpowiedzialność służbowa czy dyscyplinarna (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 25 listopada 1974 r., II KR 177/74, z dnia 25 lutego 2003 r., WK 3/03, OSNKW rok 2003, Nr 5-6, poz. 53 i orzeczenia tam przytoczone oraz z dnia 11 maja 2007 r., WA 22/07, Prok. i Pr. rok 2007, Nr 10, poz. 5, a także prawidłowo powołane przez Sąd pierwszej instancji wyroki z dnia 31 maja 1933 r., 2K 285/33 i z dnia 2 grudnia 2002 r., IV KKN 273/01). Funkcjonariusz publiczny musi zatem obejmować swoją świadomością fakt przysługujących mu kompetencji oraz ich zakres, fakt aktualizacji obowiązku lub uprawnienia z kompetencji tych wynikającego oraz fakt działania na szkodę interesu publicznego lub prywatnego przez przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków. Inaczej mówiąc, dla bytu przestępstwa z art. 231 § 1 KK konieczne jest wykazanie, że pomimo świadomości wskazanych wyżej okoliczności funkcjonariusz publiczny chce przekroczyć uprawnienia lub niedopełnić obowiązków, albo na to się godzi. W konsekwencji nie jest zamierzone działanie funkcjonariusza publicznego, który mylnie wyobraża sobie, że nie narusza swoich obowiązków lub nie działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, a w rezultacie postawienie mu w takiej sytuacji zarzutu popełnienia czynu zabronionego z art. 231 § 1 KK jest wyłączone.

W przypadku jakichkolwiek pytań bądź wątpliwości, pozostajemy do Państwa dyspozycji, prosimy przejść do zakładki kontakt.

Z wyrazami szacunku.

Dodaj komentarz